Gibraltar – das unterschätzte Brexit-Problem

Alle reden von der irischen Grenzfrage, dabei könnte Spanien und nicht Irland über das Schicksal Großbritanniens nach dem Brexit entscheiden.

Je näher der Tag des Austritts Großbritanniens aus der Europäischen Union rückt, desto stärker wird der Eindruck, dass die künftigen Beziehungen zwischen Großbritannien und der EU nach dem Brexit nur von einer Sache abhängt: der Lösung der irischen Grenzfrage. Doch am Horizont erscheint eine noch ernstere Bedrohung, die das Potenzial besitzt, viel größere und nachhaltigere Schäden zu verursachen.

Die Rede ist von der Gibraltar-Frage, die viele der Probleme umfasst, die die Beziehungen zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU nach dem vollzogenen Austritt bestimmen werden. Es ist eines der wenigen Beispiele für eine Landgrenze zwischen Großbritannien und der EU und ein Ort umfangreicher grenzüberschreitender Mobilität. Täglich pendeln rund 10.000 Spanier nach Gibraltar (33.000 Einwohner), um dort zu arbeiten, hauptsächlich aus der spanischen Stadt La Línea de la Concepción.

Gibraltar ist auch ein Beispiel dafür, wie eng Großbritannien mit bestimmten EU-Ländern verflochten ist. Das Vereinigte Königreich ist einer der größten Wirtschaftspartner Spaniens. Gibraltar ist eine Drehscheibe für die Finanz- und Versicherungsbranche, Online-Glücksspiele und Spiele.

Gleichzeitig gewährt Gibraltar einen Blick auf die Knackpunkte der künftigen Beziehungen zwischen Großbritannien und der EU. Nach dem Ausscheiden aus der EU-Zollunion 1972 legte Gibraltar wesentlich niedrigere Steuersätze fest als sein europäischer Nachbar. So liegt beispielsweise der Körperschaftsteuersatz bei zehn Prozent im Vergleich zu 25 Prozent in Spanien. Die Regierung in Madrid betrachtete Gibraltar deshalb lange Zeit als de facto Steuerparadies und ärgerte sich über die parasitäre Existenz der britischen Enklave an seiner Südgrenze. Gibraltar ist jedoch Teil des europäischen Binnenmarktes.

Wo ist der Backstop für Gibraltar?

An Gibraltar werden vor allem die Probleme deutlich, die entstehen werden, wenn Großbritannien die EU zu Bedingungen verlässt, die auf eine harte Grenze zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU hinauslaufen. Die spanische Provinz Cádiz profitiert offensichtlich vom grenzüberschreitenden Handel und Verkehr, auch unter den derzeit kontrollierten Bedingungen. Und Gibraltar selbst ist angewiesen auf Arbeitnehmer, Geld, Waren und Dienstleistungen aus Spanien, den sein Zugang zum Binnenmarkt garantiert. Eine harte Grenze würde Spanien sicherlich schaden, aber die Wirtschaft Gibraltars würde irreparable Schäden davontragen.

Seit Beginn der Brexit-Verhandlungen ist die Gibraltar-Frage immer getrennt von den wichtigsten Diskussionen zwischen Großbritannien und der EU behandelt worden. Stattdessen wurden die Fragen in bilateralen Gesprächen zwischen Großbritannien und Spanien erörtert – auf Drängen Madrids ohne Beteiligung der Regierung von Gibraltar. Bei der Entscheidung über die Frage, was mit Gibraltar geschehen soll, haben die bilateralen Gespräche absoluten Vorrang vor den Verhandlungen zwischen Großbritannien und der EU. In den Leitlinien des Europäischen Rates für die Durchführung der Brexit-Verhandlungen wurde als Grundprinzip anerkannt, dass sich sowohl das Vereinigte Königreich als auch Spanien darauf einlassen müssen, alle künftigen Vereinbarungen zwischen London und Brüssel auch auf Gibraltar anzuwenden.

Um dem besonderen Status Gibraltars Rechnung zu tragen, gibt es in der Brexit-Vereinbarung ein eigenes Protokoll. Aber im Gegensatz zum Protokoll über Nordirland, das im Detail darlegt, welche Gesetze und Bestimmungen dort nach dem Brexit gelten werden, ist das Protokoll über Gibraltar relativ spärlich. Es erkennt lediglich die wirtschaftlichen Vorteile an, die der freie Personenverkehr für Gibraltar und Spanien mit sich gebracht hat, und sieht einen gemeinsamen britisch-spanischen Koordinierungsausschuss vor, der einige Schlüsselfragen für die Zukunft Gibraltars erörtern soll. Dazu gehören Arbeitsbedingungen, Luftverkehrsrecht, Steuern und Betrug, Schmuggel und Geldwäsche, Abfallwirtschaft, wissenschaftliche Forschung, Fischerei und Polizei.

Und im Gegensatz zum nordirischen Protokoll, das zum größten Teil erst nach Ablauf der zweijährigen Brexit-Übergangsfrist in Kraft treten soll, gilt das Protokoll über Gibraltar nur für die Dauer der Übergangszeit. Das bedeutet, dass die künftigen Beziehungen zwischen dem Vereinigten Königreich, Spanien und Gibraltar noch völlig ungeklärt sind. Sie müssen daher einen wichtigen Teil der nächsten Verhandlungsphase bilden.

Vorteile für Spanien

In der Gibraltar-Frage ist die spanische Position seit dem Referendum unverändert. Damit Gibraltar Zugang zum europäischen Binnenmarkt erhält, muss Spanien zumindest für eine Übergangszeit ein Mitbestimmungsrecht erhalten. Die britische Position ist, dass das gesamte Vereinigte Königreich – einschließlich Gibraltars – die EU verlassen muss, ohne die britische Souveränität zu beeinträchtigen. Allerdings lehnt die Regierung derzeit zwar einen Verbleib im Binnenmarkt ab, doch kann dies angesichts des derzeitigen Stands der Debatte in Großbritannien kaum als unumstößliche Position bezeichnet werden.

Die Haltung Gibraltars ist komplex. Die Bevölkerung stimmte 2016 mit überwältigender Mehrheit für den EU-Verbleib, unterstützte aber auch die weitere Bindung an Großbritannien. 1967 und 2002 votierte eine Mehrheit gegen eine vollständige oder teilweise spanische Souveränität über Gibraltar. Gleichzeitig ist die Regierung gemäß der Verfassung des Territoriums von 2006 befugt, gegen jede Änderung ihrer Souveränität ein Veto einzulegen. Das mag zwar als extrem erscheinen, aber es ist auch kein unwahrscheinliches Szenario, wenn die Regierung Gibraltars zu dem Schluss käme, dass dies der einzige Hebel sei, über den sie in den britisch-spanischen Verhandlungen verfügt.

Aus heutiger Sicht wird Spanien in der Gibraltar-Frage große strategische Vorteile durch den Brexit erhalten – Vorteile, die zum Tragen kommen werden, sobald das Vereinigte Königreich am 29. März offiziell die EU verlassen hat. Solange Großbritannien und Spanien EU-Mitglieder waren, musste die EU ein neutraler Schiedsrichter sein, wenn Madrid die Spannungen wegen Gibraltar verschärfte, etwa durch verstärkte Grenzkontrollen und damit einhergehender Warteschlangen. Nach dem Brexit wird diese Einschränkung (und die Hebelwirkung des Vereinigten Königreichs) jedoch verschwinden. Die EU muss sich dann auf die spanische Seite schlagen. Es ist unschwer zu erkennen, dass Spanien dadurch ermutigt wird, an seinen roten Linien festzuhalten. In diesem Zusammenhang war die jüngste Empörung über den Versuch Spaniens, Gibraltar in den EU-Rechtsvorschriften über visafreies Reisen nach dem Brexit als „Kolonie“ zu bezeichnen, nur der erste Schuss vor den britischen Bug.

Einfallstor für den Binnenmarkt?

Angesichts der diametral entgegengesetzten Positionen von Großbritannien, Spanien und Gibraltar wäre es am besten, den derzeitigen britisch-spanischen Koordinierungsausschuss zu einer festen Einrichtung zu machen. Dies würde es beiden Seiten ermöglichen, einen Weg zur strategischen Harmonisierung (die sich Spanien wünscht) zu finden, ohne dass das Vereinigte Königreich Spanien eine Co-Souveränität anbieten muss (was Gibraltar ablehnt).

Gibraltar könnte über ein spezielles Protokoll einen einzigartigen privilegierten Zugang zur EU-Zollunion und zum Binnenmarkt (den es benötigt) erhalten, im Austausch für Änderungen an seinen Steuerregelungen, die seinen Status als Steueroase teilweise aufheben würden (was Spanien verlangt). Aus britischer Sicht würde dies Gibraltar de facto zu einem britischen Stützpunkt im Binnenmarkt machen. Dies könnte möglicherweise eine Lösung sein, die es London ermöglicht, einen sinnvollen Brexit zu erreichen. Britischen Unternehmen erhielten so einen Zugang zu Europa und Vorteile, die mit einer fortgesetzten EU-Mitgliedschaft vergleichbar wären.

In den bisherigen Brexit-Verhandlungen ist die Zukunft Gibraltars kein großes Thema gewesen. Das wird sich ändern, wenn das Vereinigte Königreich die EU verlassen hat und die Verhandlungen über die künftigen Beziehungen beginnen. Letztendlich ist es womöglich nicht das irische Grenzproblem, das sich für den Brexit als das schwierigste erweist. Stattdessen ist es Gibraltar, und die Fragen, die mit seiner künftigen Grenze zu seinem britischen Souverän oder seinem spanischen Nachbarn zusammenhängen, die der Schlüssel für die Zukunft Großbritanniens außerhalb der EU sind.